Финансовый рынок в России еще только предстоит с�

Фонд рыночных исследований и Инфраструктурный институт по заказу Министерства экономического развития и торговли РФ подготовили концепцию совершенствования регулирования финансового рынка в России. В концепции ставятся проблема унификации законодательства, регулирующего рынок капитала, а также вопрос о повышении роли саморегулирования и саморегулируемых организаций, что позволит участникам рынка, избавившись от чрезмерного ведомственного давления, начать динамично развиваться. О том, чем вызвана необходимость разработки подобной концепции, о ее основных положениях журналист RBC daily Серёгин Владислав беседовал с руководителем группы экспертов, принимавших участие в создании концепции, председателем комитета Государственной думы РФ по собственности и совета директоров ПАРТАД Виктором Семеновичем Плескачевским. - Виктор Семенович, почему Вы и Ваши коллеги решили обратиться к проблеме совершенствования регулирования финансовых рынков в России? Почему именно сейчас? Наверное, это связано с какими-то внутренними проблемами рынка, которые не столь очевидны? - Тема о том, в каком состоянии в России находятся финансовые рынки, поднимается практически с начала 90-х гг. Приблизительно с того времени мы слышим словосочетания «банковская реформа», «рынок капитала», «пенсионное страхование» и т.п. В то время механизмы регулирования финансовых рынков только выстраивались, мы пытались предложить принцип универсального регулирования, так называемого мегарегулирования, которое есть в мире, но этого тогда сделать не удалось. Поэтому у нас развитие рынка стало осуществляться на основе узковедомственного регулирования. Так, Центробанк отвечает за банковскую сферу, ФКЦБ – за фондовый рынок. За страховой рынок взялся отвечать Минфин, а за пенсионный – вообще Минтруд, так как у кого-то в голове сложилась конструкция, что пенсионные фонды – это социальный, а не финансовый институт. В результате такого разделения функций регулирования финансовых рынков между различными ведомствами ксегодняшнему дню мы имеем абсолютно противоречивое законодательство, которое оборачивается огромными трансакционными издержками для участников рынка. Поэтому наши рынки сегодня имеют очень серьезный системный порок развития. И если в период становления – первые десять лет – такое ведомственное распределение регулирования было в какой-то степени оправданным, то сегодня мы должны взяться за решение этого вопроса. Почему проблема с развитием финансовых рынков осознается только сейчас? Еще 7-8 лет назад доходность работы на них доходила до 100-150% годовых в валюте, поэтому трансакционные издержки в 20% никого не смущали, их просто не замечали. Поскольку в настоящее время доходность операций упала, а себестоимость не снижается, то появилась проблема, которую надо решать. Например, банковская маржа: сегодня в России 5% – это мало, тогда как на Западе и 1,5% – это шикарно. В России все уходит в бестолковые непроизводительные расходы. Финансовые рынки у нас находятся в депрессивном состоянии. Это объясняется, во-первых, тем, что они имеют очень плохое регулирование, и, во-вторых, очень нелогичное и плохое налогообложение. Поэтому рынки не могут развиваться на своей собственной основе. - Каким образом разделение функций регулирования финансовых рынков между различными ведомствами влияет на их развитие? - Вот яркий пример с регулированием бирж. Товарные биржи регулирует МАП РФ, фондовые – ФКЦБ России, валютные – ЦБ. При этом допускается возможность существования валютной биржи с товарным отделом или фондовой биржи с валютным отделом. В результате возникает проблема: когда мы лицензируем этот вид деятельности, то не очень ясно, что мы лицензируем – организацию или отдел, юридическое лицо или что-то еще. По закону «О лицензировании» речь идет о лицензировании юридического лица, никакой отдел самостоятельно лицензироваться не может, поскольку никакой правоспособности у него – как у отдела – нет. Далее мы натыкаемся на другую замечательную проблему. С одной стороны, к бирже есть требования Центробанка, с другой – ФКЦБ. А если есть еще и требования МАП, что тогда делать? Как жить рынку в таком пространстве? Рынок оказывается абсолютно зависимым от отдельных ведомств, и даже при условии наличия там умных людей он зависим от этой искаженной логики регулирования. Если сегодня мы признаем неразбериху в регулировании из-за плохого межведомственного разделения функций, если мы признаем, что избыточное регулирование можно измерить в рублях себестоимости финансовых услуг – тогда мы должны сказать, что финансовые рынки у нас существуют практически в виде макетов. Доказательством этого, с одной стороны, является избыточная ликвидность денежного рынка России и гигантская потребность в инвестициях – с другой. То есть деньги есть, а инвестиций нет. Да, мы видим абсолютный рост инвестиций, но если взять соотношение избыточной денежной массы, избыточного финансового ресурса, имеющегося в экономике, то вложения в нее могли бы быть на порядок больше. Это и означает для меня, что рынка капитала в России нет. Нет проводящей сети, которая трансформирует свободные средства в инвестиции. Кроме того, у нас все экономисты признают необычно высокий рост сбережений населения, но при этом сбережения не трансформируются в инвестиции. Это еще одно доказательство того, что финансовых рынков в России нет. Третье доказательство. Если посмотреть на соотношение банковского кредита и ВВП, то оно оказывается настолько мало, что позволяет мне утверждать, что даже нормальной банковской системы в России не существует. - Проблема понятна. Теперь хотелось бы услышать, что предлагаете Вы и Ваши коллеги. Что необходимо сделать, в каком направлении двигаться? - Первая наша новация заключается в том, что необходим универсальный подход к регулированию финансовых рынков. Теперь о том, что для этого требуется. Во-первых, это закрепление в законодательной базе общих принципов и подходов. Поскольку в начале 90-х гг. не было создано общих принципов регулирования, а каждое ведомство строило свою схему, то у нас возникают очень серьезные противоречия даже в терминологии финансового рынка. Скажем, терминология ипотечного рынка, выстроенная Госстроем, очень серьезно противоречит терминологии рынка капитала, хотя мы с вами понимаем, что и там и там ценные бумаги. В результате у нас появляются, условно говоря, ведомственные ценные бумаги. Тем не менее, мы пытаемся выстроить определенный вектор универсализации подходов в праве. Сегодня это уже реализуется в законе «О производных финансовых инструментах», в котором мы отнимаем у каждого ведомства право регулировать рынок по базовым активам, – это самая главная задача закона. Мы даем законодательно установленные правила независимо от того, какая производная – на погоду, на ценные бумаги или на валюту. В то же время в соответствии с законом «О валютном регулировании» надзором за поставками валюты занимается Центробанк, это является его прерогативой. Но, создавая базу для единого подхода, мы заставляем ведомства согласовывать между собой практику регулирования. Кроме того, сейчас готовится проект закона «О биржах и биржевой торговле», в котором мы также пытаемся реализовать принцип универсализации. Мы говорим, что никакой разницы между ценной бумагой и валютой на рынке нет, пока они находятся в биржевом пространстве. Так, например, Чикагская товарная биржа – это на самом деле биржа, которая торгует стандартными контрактами, то есть финансовыми инструментами. Во всем мире происходит унификация подходов к биржевым посредникам: требования к торговцам товарами во многом начинают напоминать требования к финансовым брокерам. Поэтому мы говорим, что в России есть возможность, с одной стороны, сделать революционный шаг и унифицировать подходы, а с другой – есть крайняя необходимость создать принципиально новые условия для следующего этапа развития финансовых рынков. - Итак, концепция содержит предложения по унификации трактовки терминов и требований к финансовым инструментам. Что еще предлагается сделать, чтобы структурировать право, регулирующее финансовые рынки? - Прежде всего принять специальный закон об особенностях банкротства финансовых организаций. Если вы запомнили принцип универсализации, то сегодня мы говорим, что если особенностей банкротства достойны в общественном понимании кредитные организации, то почему особенностей банкротства недостойны пенсионный фонд, страховая компания, биржа, управляющая компания? Особенности банкротства банков во всем мире основываются на том, что у них много частных вкладчиков. Представить их как достойно защищающих свой интерес в составе общей структуры кредиторов невозможно. Это значит, что участие государственных органов или иных механизмов в процессе банкротства банка можно оправдать защитой публичного интереса, интереса значительного числа граждан, а значит – корпоративного интереса целого сегмента рынка. Поэтому государство надзирает за такими банкротствами, чтобы вкладчиков не обманули. Для банков установлен принцип достаточности капитала: крошечный (или почти крошечный) собственный капитал и большой капитал, которым они управляют. Но если мы говорим, что это базовый признак, то почему мы не можем распространить этот принцип на депозитарий, управляющие компании, у которых собственный капитал небольшой, но в управлении (хранении) находятся очень большие средства. Самое страшное соотношение собственного капитала и хранящихся чужих активов у регистратора. Каким бы ни был капитал регистратора, он несоизмерим с капитализацией крупных компаний, в частности Центрального московского депозитария и РАО «ЕЭС России». Поэтому мы настаиваем, что все эти компании должны банкротиться не обычным управляющим, не обычным арбитражным судом, а с какими-то особенностями, имеющими отличие от принципов банкротства овощного магазина. Представим в качестве примера действия обычного арбитражного управляющего, не ограниченного никакими специальными нормами в отношении регистратора, где он может сделать какие-то действия (перезаписи).Последствия можно представить только в кошмарном сне. Мы считаем, что проблему лучше упредить, чем решать, когда разразится скандал с банкротством биржи или регистратора. - Виктор Семенович, насколько мне известно, концепция также предлагает реформировать и собственно регулирование: разделить правоустанавливающие и надзорные функции между отдельными ведомствами, тогда как сейчас эти функции присутствуют во всех регуляторах финансовых рынков бок о бок. Кроме того, предлагается усилить роль саморегулирования и саморегулируемых организаций. Так ли это? - Это интересный и одновременно очень сложный вопрос, поэтому начать придется издалека. В настоящее время регулирование в мире понимается как процесс, состоящий из трех частей: законодательное регулирование, саморегулирование и регулирование, осуществляемое органами исполнительной власти. С законодательным регулированием все более или менее понятно: в США – Конгресс, в России – Федеральное собрание принимают какие-либо законы, согласно которым задаются основные правила деятельности (в том числе и участников финансовых рынков). С саморегулированием и регулированием органами исполнительной власти дело обстоит сложнее. В широком смысле саморегулирование включает не только саморегулируемые организации (СРО), но и обычаи делового оборота. Понятие собственности или производных не описано ни в одном законодательном акте, но рынок и регуляторы понимают, о чем идет речь. У нас же до сих пор полная свобода ведомственного нормотворчества приводит к курьезам. Например, в 2002 г. ФКЦБ России издало Постановление №9, в котором впервые в истории рыночной экономики государственный орган попытался дать определения фьючерса, опциона и т.д. На самом деле это является правом рынка. Законодательство должно устанавливать общие принципы и подходы к инструментам такого рода, позволяя рынку детализировать до такой степени, которая ему необходима. Итак, саморегулирование также состоит из трех составляющих: СРО, саморегулируемые рынки и саморегулируемые профессии. Саморегулируемые рынки – это биржи, имеющие безусловное право принимать или не принимать к торговле тот или иной инструмент. Но в России ФКЦБ пытается вмешаться в процесс листинга на российских биржах, установив его собственными постановлениями Нужно научиться доверять участникам рынка – какой-нибудь ерундой они торговать не будут, потому что им отвечать. Механизм собственной ответственности гораздо более эффективен, чем просто контроль со стороны государства. Саморегулируемые организации – это различные ассоциации, объединяющие участников какого-либо рынка, причем в России до сих пор нет полноценных СРО (за исключением, пожалуй, ПАРТАД и НАУФОР). Саморегулируемые профессии – это врачи, юристы, адвокаты, арбитражные управляющие, аудиторы и др. Это работники той сферы, которая сама может установить базовые требования и принципы для своих членов. Сначала к членам своих ассоциаций, но со временем ассоциации вырабатывают единые требования ко всему сегменту рынка. Яркий пример саморегулирования – это Кодекс корпоративного поведения. Это святая святых. В России он фактически установлен и рекомендован правительством, но через него происходит регулирование, поскольку, если компания его не выполняет, ей запрещают то-то и то-то. Хотя во всем мире принятие Кодекса корпоративного поведения – это акт саморегулирования, когда каждая компания в добровольном порядке обращается к обществу и говорит, что берет на себя дополнительные обязательства перед клиентом-акционером, сотрудниками и государством. Теперь о регулировании органами исполнительной власти. По регулированию различают две функции: правоустановление (нормирование деятельности) и правоприменение (надзор, контроль). Так, правоустановление во всем мире возлагается на законодательство и саморегулирование, то есть ту часть, которую государство не способно детализировать до определенного уровня, оставляют на усмотрение участников рынка. Вот когда они между собой договорятся, то могут предложить государству ввести новые нормы в закон. За органами исполнительной власти остается только надзорная функция. Комиссия по ценным бумаг ФРГ не осуществляет сплошного контроля участников, как это пытается делать ФКЦБ. Она проводит мониторинг рынка, только в случае резкого изменения начиная «вылавливать» информацию, которая привела к этим изменениям. Это чисто надзорная функция. Основная проблема у нас заключается в том, что во всех ведомствах существует сочетание правоустанавливающих и надзорных функций, особенно в тех, которые регулируют рынок капитала. Наверное, это было оправдано в начале 90-х гг., когда правовая система была не слишком развита, поэтому многое регулировалась указами президента, постановлениями правительства и даже нормативными актами министерств и ведомств. Но сейчас мы должны отказаться от этой модели и обеспечить вектор перехода к другой модели регулирования. Во-первых, у ведомств необходимо отнять правоустанавливающую функцию, в крайнем в случае – через правительства проводить необходимые решения. Конечно, с понедельника «нельзя взять и отменить»: рынок к этому не готов, но двигаться в этом направлении надо. Во-вторых, мы должны запретить и правительственное нормотворчество. А внедрение механизма саморегулирования и принятие им на себя части функции государства позволят избавить госорганы от избыточных функций. - Подводя итоги нашего разговора, можно попытаться назвать конечную цель совершенствования регулирования финансовых рынков. Что должно получиться в идеале? - Внедрение основ саморегулирования рынка позволит уменьшить зависимость действий участников от волюнтаризма чиновников, что позволит понизить трансакционные издержки и сделает рынок более эффективным. Унификация подходов к регулированию в конце концов сформируется в единую концепцию регулирования финансовых рынков, которая материализуется в будущем в мегарегулятор или меганадзорный орган. Первая возможная версия реализована в США и Великобритании. Например, сотрудники английскойFSА не являются государственными чиновниками и живут за счет рынка. Они пытаются нормировать всю финансовую сферу, фактически взяв на себя регулирование рынка. Но в Швеции и Норвегии, в странах Юго-Восточной Азии существует меганадзорный орган, то есть некий государственный орган, который ответственен только за соблюдение правил на всем финансовом рынке. В обоих случаях – это уже та институционализированная форма присутствия государства на финансовом рынке, которая для России в ближайшей перспективе пока невозможна, так как ее рынок к этому еще не готов. Поэтому мы предлагаем модель для переходного периода, задающую движение в нужном направлении, которая в перспективе подведет нас к созданию институтов мегарегулирования или меганадзора.